咸宁市新型基础测绘体系建设的现状与思考

为适应新时期测绘地理信息事业发展新形式，构建新型基础测绘体系，实施“四全”测绘新要求（全市域、全要素、全空间、全维度），咸宁市自然资源和规划局开展了全市基础测绘情况调研，对存在的问题进行了原因剖析，提出了保障新型基础测绘体系建设的对策与建议。

一、现状分析

总体而言，全市域约9793平方公里国土面积里，除市本级（包括咸安区和高新区）1503平方公里已实现大比例尺地形图全域覆盖、三维影像全域覆盖、卫星影像数据每年更新、已开展实景三维模型数据更新与扩展采集外，所辖“四县一市”（通山县、崇阳县、通城县、嘉鱼县、赤壁市）的情况则不容乐观，具体表现为：

（一）基础测绘短板突出，制约地方发展需求。除咸安区外，所辖“四县一市”国土总面积约8290平方公里，1：500、1：1000和1：2000地形图实有数据量总计约1747平方公里，有效数据量（自2015年起计）总计约494平方公里，实有数据量占比仅为21%、有效数据量占比仅为5.6%。基础数据短缺对地方发展保障服务严重“拖后腿”，因缺少高精度底图，难以保证“三区三线”划定、总体规划编制、乡村振兴规划等科学性、合理性，难以确保各类红线在国土空间上的精准落地，为有效管理留下许多后患。

（二）成果应用各自“围城”，阻碍数据成果共享。“四县一市”基础测绘数据主要集中在原规划、国土部门，但一直以来两部门间数据互不共享，数据基本没有对社会开放使用。各县（市）基础数据本来就少之又少，加上部门间彼此孤立，使得仅有的数据根本无法发挥应有的为社会各行业发展服务的基础性、保障性作用。

（三）信息化建设意识不强，管理技术比较落后。“四县一市”除了原国土部门建设了较为单一的国土管理信息化平台外，其他部门基本上未开展信息化建设工作，其管理思维、管理方式、管理流程、管理技术等基本上还处于“纯人工”模式，与“大数据、精细化、信息化、智能化”发展需求差距甚大。

二、原因剖析

（一）领导重视不够。过去地方政府领导往往认为基础测绘可有可无、投资大且见不到效益，在地方财政本身就捉襟见肘的情况下，很难有更多资金用于基础测绘事业的发展建设。

（二）部门履责缺位。原地方测绘行政主管部门履行职责不尽到位，存在不同部门间基础测绘成果未正常汇交和互通共享；甚至存在基础测绘在不同部门间重复实施，造成本身就非常拮据的地方财政资金浪费使用现象。

（三）人才技术短缺。在过去全市从事测绘管理工作的6人中，仅1人为测绘专业。全市共有测绘企业33家，其中甲级资质单位无、乙级资质单位4个、丙级资质单位18个、丁级资质单位11个。共有测绘从业人员434人，其中注册测绘师2人、测绘专业技术人员236人（高级职称33人、中级职称113人、初级职称90人）、与测绘相关专业技术人员85人、技能人才70人。人力与人才缺乏、技术支撑有限等因素也是制约县（市）基础测绘建设的重要因素。

（三）经费投入不足。全市所辖各县（市）整个“十二五”期间和“十三五”期间，地方政府在基础测绘方面投入几乎为“零”，历史欠账较多。

三、需求分析   

基础测绘是国民经济和社会发展不可或缺的一项基础性、前期性公益事业，其服务范围涉及与测绘地理信息相关的国民经济和社会发展诸多领域。

（一）对各级政府，有重要需求

1、发展战略实施需要。基础测绘数据成果将为贯彻落实市委、市政府“创新驱动、绿色崛起”发展战略，助力我市加快建成全省特色产业转型发展增长极，建优建美长江流域公园城市提供最基本的国土空间数据保障。

2、发展策略制定需要。基础测绘资料以独有的全局性和直观性视角，为政府在制定区域协调发展、产业布局、重大工程选址时需要基本地形图资料提供参考，对本地区各类经济地理要素进行宏观评价和分析，进行有效预测和前瞻性决策。

3、生态环境保护需要。各类刚性保护区和各类主体功能区如何科学划定与管制、各类资源保护体系如何合理重构、各类环境空间如何优化改善，均需要基于多种多类、多时相、多维度、多精度基础测绘数据为参考依据，进而有针对性地采取相应的有效治理方法。

（二）对主管部门，有强烈需求

1、国土空间规划编制需要。规划前期对自然资源的“双评价”（承载力评价和适宜性评价）需要依托1：2000地形图和高精度影像图；市、县（市、区）、镇（乡）三级国土空间规划编制需要以1：2000空间数据为最基础资料，并以此为统一底图，融合主体功能区规划、土地利用、城乡规划等，实现“多规合一”目标，确保生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界线和生态空间、生活空间、生产空间等主体功能区划在全域空间上真正落地。

2、自然资源统计调查需要。全域山水林田草等各类自然资源、矿产资源的分布、数量等，需要以高精度地形图（1：2000）或高分辨率影像图为基础资料进行统计、分类、分析。

3、自然资源确权登记需要。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，需要以1：2000地形图为底图；在土地勘测定界活动中，需要以1：500—1：2000地形图为工作底图；开展农村土地承包经营权确权登记，需要大规模的全域覆盖1：2000地形图或影像图为支撑。

4、国土空间实施管控需要。在国土空间规划督察、卫片执法中，需要以不同时相的高精度影像进行相互对比，找出疑似违规图斑。

5、国土空间生态修复需要。无论是生态空间修复、或是国土空间整治和人居环境改善、或是空间环境治理等对各类消极空间采取的保护措施，都需要以1：500—1：2000地形图或高精度影像图为基础数据支撑。

6、突发地质灾害预防需要。地方政府及各相关部门在预防与处置应对地质环境脆弱区域的公共突发事件过程中，需要掌握丰富、详细、精确的地理信息数据，以便科学制定防灾减灾措施，降低灾害损失等。

（三）对相关单位，有直接需求

环保、住建、交通、水利、林业、农业、城管等部门主要以1：2000—1：10000比例尺基础测绘成果为主，以满足环保治理、基础设施建设与维护、交通规划设计、水利工程建设、林业调查、林权登记及乡村振兴与新农村建设、城市管理信息化等方面需求。

（四）对社会公众，有服务需求

天地图.咸宁节点建设需要基础测绘提供统一的现势性强的基础地理信息数据，通过数据融合处理和开发地图公共产品，为人民群众吃、住、购、游等生活需求提供更加便捷的多样化特色服务。

（五）对智慧城市，有保障需求

作为智慧城市建设的重要组成，智慧城市时空大数据平台建设需要丰富的、多维度的空间数据为基础，构建地理信息公共空间框架，为城市精细化管理与管理质量提升提供可精确量测分析、可及时动态更新、可集成各类信息的统一底版。

四、对策建议

（一）以深化机构体制改革为契机，规范县市测绘运行体制

各县（市）应借此次机构改革的东风，理顺测绘管理体制，在内部机构设置中设立测绘股（室），即使不能单独设立，至少也应明确相关股室加挂测绘管理牌子，配备专职工作人员，定岗、定编、定人，切实承担起相应管理职责。

（二）以新型基础测绘试点为抓手，推动“四全”测绘建设

积极探索“统一规划、分级实施、协同更新”的新型基础测绘生产模式，制定《咸宁市1：2000地形图全域覆盖工作实施方案》，实施“省、市、县基础测绘三级联动更新机制”，在2020年前完成全域1：2000地形图全覆盖采集与更新等任务，同步开展支撑试点任务落实的关键技术攻关与研究，为全省数据采集和更新做先行先试的先行者。

（三）以“十四五”测绘规划为总纲，统筹测绘事业全面发展

编制《咸宁市“十四五”基础测绘规划》，结合各级政府重大发展战略部署、区域统筹发展、城乡优先发展方向、重大项目布点等需求，明确近期基础测绘项目库，建立基础测绘财政投入常态化保障机制，落实管理制度完善、人员素质提升、测绘技术更新等配套措施，推进全市测绘事业向“一体化、信息化、智能化”目标迈进。

（四）以开放共享、互联互通为标杆，发挥基础测绘服务作用

构建“一纵两横多线”数据共享通道，即本系统内省、市、县（市、区）三级数据共享纵向通道、本单位各科室（二级单位）间数据共享横向通道、本单位与其他单位间数据共享横向通道，通过天地图.咸宁节点、时空信息云平台公众版、编制咸宁特色地图等多种方式为社会公众提供数据服务，充分发挥基础数据的价值与功能。

报送单位：咸宁市自然资源和规划局测绘和地理信息科

联系人：余建平

联系电话：0715-8066593