关于对市六届人大二次会议第050号建议的答复（主办件）

予以公开                                                                                       B

关于对市六届人大二次会议第050号建议的答复

陈红功代表：

您提出的关于加快推进村级预留地开发利用的建议收悉，经认真阅研市农业农村局、市城管执法委、咸安区人民政府的会办意见，现将我局和各单位会办意见综合，答复如下：

一、村级预留地及相关政策规定

村级预留用地即留地安置，是指地方政府征地时，为妥善解决失地农民的生产生活出路问题，除给予村民和村集体货币补偿外，依据土地利用总体规划和城市规划，按照征地面积的一定比例，划出一定数量的建设用地给予村民还建，或由农村集体经济组织按统一规划进行经营，用于安置被征地农民和发展集体经济。村级预留地，分村民还建用地和村级发展预留地两部分。

为妥善安置和依法保障被征地农民生产和生活水平不降低，省政府于2005年下发了《湖北省政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》（鄂政发〔2005〕11号），省委办公厅、省政府办公厅2008年下发了《转发〈省农业厅关于扩大城中村城郊村园中村集体资产产权制度创新试点的实施意见〉的通知》（鄂办文〔2008〕47号），国土资源部2010年下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号），规定：在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内依法征收集体土地的，可结合本地实际采取留地安置方式，按不低于被征地面积15％的标准留给被征地集体经济组织作为建设用地，发展二、三产业，以解决被征地农民就业和长远生计问题。

省国土资源厅对仙桃市国土资源局《对〈关于村组产业用地供地相关政策请示〉的批复》（鄂土资批〔2010〕83号）明确指出，“预留产业用地，具有一定的社会保障功能，可以参照《划拨用地目录》供地”。原则同意按征收土地面积的10％预留土地，由被征地农村集体经济组织统一使用经营，发展二、三产业，严禁用于房地产开发，以解决被征地农民就业和长远生计。不得以任何方式改变土地用途或者对本村以外人员进行出售、出租或以其他方式转让。

二、市城区村级预留地的基本情况

为进一步摸清市城区村级发展预留地、村民还建用地历史遗留欠账问题，市自然资源和规划局安排咸宁高新区分局对接各办事处、村组，对市城区村级预留地进行调查，初步摸清了历年安排的预留地，已建、待建发展预留地、还建点用地情况。具体如下：

（一）预留地安排情况。咸宁中心城区范围内共有41个行政村，面积307平方公里，涉及预留地的村集体，历年土地征收累计116813亩，其中耕地38796亩。经初步调查，历年来共安排村级发展预留地和还建点81个（温泉办事处8宗，永安办事处7宗，浮山办事处33宗。具体见附表），总面积6620亩，其中还建点37处，面积5397亩，发展预留地44处，面积1223亩。另外，还有横沟镇马安村、袁铺村、贺胜镇等多个村被征收土地，没有安排还建点和发展预留地。从安排预留地面积占被征收土地总面积来看，市本级仅为5.7％，低于国家、省规定标准。

（二）预留地审批情况。81个预留地项目中，71个项目有不同类型的用地依据材料，主要包括会议纪要、批示件、规划证、土地证、用地批复文件、安置协议、相关文件等，批准或承诺安排预留地的有市政府、区政府、园区管委会、平台公司、用地单位、项目专班、指挥部等。另10个项目目前没有找到任何用地依据材料。71个项目中完成全部审批手续的很少，获得建设用地批准文件或土地证书的有28宗地，面积2311亩，占35％。多数地块处在不同进度的审批过程中。不少预留地块因人员交接、意见不一、资料缺乏、资金筹措困难等多种原因，手续办理搁置至今。

（三）项目建设情况。还建点已建20处，面积2938亩，未建17处，面积2459亩，占还建点总面积的46％。发展预留地已建6处，面积269亩，未建38处，面积954亩，占发展用地的78％。

（四）项目收益情况。发展预留地多数没有投产无收益，仅少数村集体经济发展地产生了较好的效益，如杨下七组商业用房出租、泉塘村门面房出租、温泉村农贸市场等收入可观，较好地保障了农民的生产、生活出路问题。

三、存在的主要问题

这些年来，市、区政府通过加大对村级经济发展预留用地的保障，一定程度上解决了市城区被征地集体经济组织和失地农民的生活出路。但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在：

（一）统筹不够，分配存在差异

由于没有出台预留地控制标准和管理规定，在实际征地程序中，为顺利推进征地工作，市城区各征地主体各自为政，按各自项目拆迁、还建所需进行安置，标准不统一，没有规范的、系统的集中安排。还存在一些村内各村民小组轮番要求安排预留地，造成“会哭的孩子有奶吃”。而有的村集体因没有落实原拟安排的还建用地和发展预留地，发生群众上访事件。

（二）职责不明，后期监管缺失

对于村级预留地监管方面，因无具体法律依据，无法明确具体监管单位，存在追求短期利益、不能发挥规模经营的优势，或因被征地村组财力不足，资金没有保障，收益分配不公开、不透明、相关配套设施不到位，缺乏市场化管理措施等问题，造成项目多年未动工建设、承诺无法兑现，导致村集体和失地农民的既得利益无法得到保障，从而引发新的社会稳定问题。

（三）多头管理，布局不够合理

经调查，部分预留地目前未办理用地和规划手续，主要由市城发集团、咸宁高新区、区经发集团、区工业园以及相关项目建设指挥部根据各自项目推进需要，随意指定一个地块，自行选址预留，甚至有的村组违规自行建设，导致预留地遍地开花，缺乏科学规范管理，环境卫生堪忧。市城管委摸排市中心城区村级预留地有10处属于“脏乱差”地块，存在杂草丛生，违规种菜、垃圾散落、乱搭乱建的问题，有3处完成地表清理，1处已启动项目建设，2处已达到销号标准，其他地方未整治完成，创文整治任务压力较大。

四、我省部分市州经验做法

（一）宜昌市。村级留用地指标由村民安置房和村级发展用地两部分组成，按被征地面积（不含城市道路、公路等基础公共设施项目）的15％的标准计算，其中：安置房用地比例6％，村级发展用地比例9％。总用地面积不少于50亩，不高于400亩。村级经济发展预留地可采取划拨和协议出让方式进行供地。区政府为村级预留地管理的责任主体。

（二）襄阳市。按村失业人数测算预留产业用房面积，预留商业用房最高人均不超过10平方米，或者预留工业用房人均不超过20平方米，按容积率2.0折算。供地方式以划拨方式为主，但因项目建设需要，经市政府批准后，也可以以协议出让方式供地，由村集体缴纳土地出让金。

（三）荆门市。根据村级组织需求，结合土地利用总体规划、城市规划、产业规划要求，以“一事一议”的方式，以征收土地失业人数为基础，按照人均60平方米建筑用房、容积率2.0的标准进行留地安置，每个村的留用地面积经测算后不足100亩的，按照100亩补齐，超过200亩的，按照200亩封顶。供地方式按照划拨方式进行。经村集体申请，经政府批准同意的，也可采取协议方式出让，由村集体缴纳土地出让金。

五、下步工作建议

为规范预留地管理，依法解决好失地农民的生产生活出路问题，确保被征地农民合法权益得到依法保障，建议：

1. 夯实主体责任。因还建点和发展预留地需村（组）、镇（办）、区政府根据各村土地、人口情况，测算被征收土地与已安排还建面积，核实历史遗留的拆迁还建协议，结合各村经济实力、管理水平，统筹安排，逐级上报。建议按照属地管理的原则，由咸安区政府统一履行市城区村级预留地审核和监管责任，进一步摸排辖区内预留地现状，以区政府名义尽快出台咸安区村级预留地相关管理规定，相关乡镇政府、农业农村、自然资源和规划、住建、审计等咸安区相关部门联合把关，加强对预留地的总量管控、审核把关、跟踪督办，强化项目建设进度、资金运作、运营管理、收益分配等的监管力度及事后的监督审计，避免集体资产流失和腐败现象发生，确保村级集体经济持续发展和失地农民的生产生活得到有效保障。

（二）化解遗留问题。根据即将出台的《咸宁市中心城区个人自建房管理办法》相关规定，对2017年10月1日前已明确采取“一户一基”方式（含已签订“一户一基”协议但未建设的遗留问题）或集中安置方式，在规划保留集中安置点建房的，按以下方式处理：1、未完善用地与规划审批手续的在建、已建安置房屋，在符合已批准安置点规划布局及建筑层数情况下，可以申请补办完善手续；符合安置点规划布局，但不符合建筑层数的，由城市管理执法部门会同自然资源和规划部门查处后，可以补办完善规划审批手续。可按划拨方式办理供地手续至村集体经济组织名下，但不得用于房地产开发，也不得以任何方式改变土地用途或者对本村以外人员进行出售、出租或以其他方式转让。2、签订了“一户一基”安置协议未建设的，村申报，办事处严格测算征地面积及还建面积，甄别还建户资格报区政府审核后报市政府，经批准可以统筹安排，按照规划保留集中安置点规划方案进行建设。对2017年10月1日后采取集中安置方式，在规划保留集中安置点建房的，参照以上办法处理。对2017年10月1日后采取“一户一基”方式（含已签订“一户一基”协议但未建设的遗留问题）还建的，根据2017年《咸宁市城乡个人住宅规划建设管理办法》相关规定，不予批准。

规划保留集中安置点外其他区域，个人原有房屋因城市建设需要已被拆迁，协议安排还建而未落实的遗留问题，不再安排还建。区政府组织各办摸排、梳理、汇总，组织原拆迁实施（可协议签订）机构或其主管部门（单位）负责与拆迁房屋权利人协商一致，采取货币化补偿、房屋产权置换等方式予以化解。

对历史遗留的村级发展预留地，由咸安区政府出台相关规定，对急需审批发展预留地项目的，结合各办、村经济发展规划、区域（片区）发展规划、产业发展规划及国土空间规划等，统筹安排，报市政府以“一事一议”方式解决。其他历史遗留的发展预留地，可根据集体经营性建设用地入市政策落地后相关规定，解决用地需求。

（三）严格控制新增。结合目前历史遗留未安排村级预留地较多，已建项目经营不善、效益不佳、廉政风险较大、管理有待加强的现状及城市建设管控要求，建议原则上不予安排新的还建点和村级发展预留地。因城市建设确需拆迁的，一律采取货币化补偿、现有存量房屋产权置换等方式解决拆迁还建问题。确实需要安排预留地的，经区政府申请，报市政府“一事一议”。今后，村级发展需要新增用地的，可根据集体经营性建设用地入市政策落地后相关规定，解决用地需求。

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分管领导：李长春              联系电话：13807240102

经办人姓名：张京学            联系电话：13886510988　

邮政编码：437100　

抄送：市人大常委会代工委（1份）

市政府政务督查室（2份）