咸宁市本级（含咸安区）低效用地

再开发2023年度实施方案

咸宁市自然资源和规划局

二〇二三年五月

目 录

1总则 1

1.1 背景及意义 1

1.2 指导思想 1

1.3 编制依据 2

1.3.1 法律法规和政策性文件 2

1.3.2 部门规章及规范性文件 2

1.3.3 相关规划、文件、报告等 2

1.4 基本情况 3

1.5 上年度实施绩效评估 4

1.5.1 上年度实施的不足 5

1.5.2 上年度实施的成效 5

2年度目标与任务 6

2.1 年度再开发目标 6

2.1.1 总体目标 6

2.1.2规划控制引导 6

2.2年度再开发任务 7

2.2.1 有序推进旧城镇更新 7

2.2.2积极开展旧厂矿改造 7

2.2.3 积极推动其他用地开发 8

2.3再开发思路 8

2.4 再开发模式 9

3资金与效益分析 10

3.1 资金筹措渠道 10

3.2 社会经济生态效益 11

4 实施与保障措施 11

附录 14

2023年度城镇低效用地再开发地块清单 14

2021-2022年度城镇低效用地再开发已实施地块清单 15

1. 总则

1.1 背景及意义

当前，我国经济发展步入新常态，党中央、国务院要求牢固树立并贯彻落实新发展理念，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，积极推进供给侧结构性改革，提高发展的质量和效益。我国经济正处在结构性调整和产业转型升级的关键时期，新产业、新业态不断涌现，新动能正在发力，传统动能正在焕发生机。同时“四化”同步推进，新型城镇化建设步伐加快。深入推进城镇低效用地再开发，恰逢其时，一举多得。

低效用地再开发是适应经济结构调整和产业转型升级以及推进新型城镇化建设的必然需要。城镇低效用地再开发再利用，也可以有效释放传统产业转型升级和新产业、新业态发展的用地空间；同时，利用土地级差收益，还可以为企业发展注入新的活力，适应并倒逼结构性调整和产业升级。因此，经济保持中高速增长，产业迈向中高端水平，必然带来用地方式由外延扩张向高效节约利用的方向转变。另一方面，通过低效用地再开发和城市更新改造，发挥土地级差收益，在优化土地结构布局同时，可以有效改善城镇生活居住环境，修缮、兴建城市公益基础设施，保护历史文化建筑和街区，从而提升城镇化质量，使城市更加和谐宜居、富有活力，老百姓更加有“获得感”和“幸福感”。

1.2 指导思想

规划编制以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的十九大提出的全面建成小康社会各项要求，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”布局，推动实施乡村振兴、区域协调发展、可持续发展战略。坚持以人民为中心，坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，以人为本，促进新型城镇化发展；坚持绿色发展，转变发展方式，提升发展质量，改善生态环境，建设美丽中国；坚持市场化导向，鼓励土地权利人自主开发，鼓励社会资本积极进入，促进城镇更新改造和产业转型升级，提升建设用地人口、产业承载能力，建设和谐宜居城镇。在全面建设小康社会的攻坚时期，依靠传统扩张粗放的土地利用方式保障发展已难以为继，必须走出一条节约集约发展的新路子。推进城镇低效建设用地再开发，是促进节约集约用地，破解资源保障和两难局面的现实需求，也是推进新型城镇化的迫切需要。

1.3 编制依据

1.3.1 法律法规和政策性文件

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（4）《中华人民共和国环境保护法》；

（5）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（6）《中华人民共和国基本农田保护条例》；

（7）《中华人民共和国土地复垦条例》。

1.3.2 部门规章及规范性文件

（1）《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）；

（2）国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）；

（3）国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）的通知》（国土资发〔2016〕147号）；

（4）国土资源部印发《城镇低效用地再开发工作推进方案（2017年—2018年）的通知》（国土资发〔2017〕1172号）；

（5）国土资源部办公厅关于印发《城镇低效用地再开发规划编制要点的通知》（国土资厅发〔2017〕47号）；

（6）湖北省国土资源厅《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的通知》（鄂土资函〔2018〕434号）；

（7）《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国发办〔2020〕23号）；

1.3.3 相关规划、文件、报告等

（1）《咸安区土地利用总体规划（2006-2020年）》；

（2）《咸宁市城乡总体规划（2018—2035年）》；

（3）《咸宁市城市总体规划（2010-2030年）》；

（4）《咸安区国民经济与社会发展统计资料》；

（5）咸安区全国第二次、第三次土地利用调查数据库；

（6）咸宁市中心城区1:500地籍图；

（7）咸安区土地利用变更调查数据库；

（8）咸安区遥感影像图；

（9）其他相关基础资料。

1.4 基本情况

经对咸宁市本级（含咸安区）城镇低效用地摸底调查汇总整理，综合定性判断和定量评价，最终确定出咸宁市本级（含咸安区）城镇低效用地941.03公顷，涉及图斑个数97个。

按土地实际用途状态可进一步细分为旧城镇、低效企业用地和其他低效三个类型，其中主要以旧城镇和低效工业用地为主。城镇低效用地主要集中在浮山办事处、高新区、温泉办事处、永安办事处，低效企业用地面积694.92公顷、旧城镇用地188.58公顷、其他用地57.53公顷。

表1-1咸宁市本级（含咸安区）城镇低效用地分布情况表

单位：个、公顷

依据《咸宁市城市总体规划》及咸宁市实际情况，经市政府主管领导和各部门多次沟通后最终确定低效用地地块时序计划安排。本规划计划开发的低效用地再开发面积共97个地块941.03公顷，建设时序为2020-2024年。各区域建设时序与计划见下表。

表1-2城镇低效用地再开发建设时序安排表

单位：公顷、个

1.5 上年度实施绩效评估

在2021-2021年度，规划再开发地块20宗，具体实施地块14宗。其中规划期为2020-2021年度的实施2宗，规划期为2022年度的实施12宗。上年度总计实施的面积为146.93公顷，占低效用地总面积的15.61%。已实施的地块信息见附录。

2021-2022年度已实施的14个地块中，按改造方式可分为储备地块、已建成地块和重新供地三类。如表1-3所示，其中储备地块1.75公顷，占实施地块的1.19%；已建成地块面积123.65公顷，占实施地块的84.16%；重新供地21.53公顷，占实施地块的14.65%。

表1-3 上年度城镇低效用地再开发改造方式计划表

按规划用途来分，可划分为工矿仓储用地、商服用地和住宅用地等三类。如表1-4所示，在上年度已实施地块中，规划用途工矿仓储的面积为最大，面积123.65公顷，占比84.16%；其次为住宅用地的面积，面积20.14公顷，占比13.71%；再次为商服用地，面积为3.14公顷，占比2.14%。

表1-4 上年度城镇低效用地再开发规划用途汇总表

从开发模式来看，上年度实施地块可划分为全面改造和改造提升两种类型。其中改造提升地块比重较大，面积达123.65公顷，占比为84.16%；改造提升地块比重较小，面积为23.28公顷，占比为15.84%。具体如下表所示：

表1-5 上年度城镇低效用地开发模式汇总表

1.5.1 上年度实施的不足

2021-2022年度原规划实施20个低效地块，共计面积242.98公顷。由于经济大环境的影响，导致未能按规定计划实施。在已实施的地块中，2021-2022年度的为14宗，与原计划有一定的差距。但在具体实施过程中考虑到区位和便于施工的因素，因此纳入了一些非本年度规划实施的地块。最终2022年度实施低效用地再开发14个地块，再开发面积为146.93公顷。

1.5.2 上年度实施的成效

1.严守建设用地底线，低效用地再开发倒逼节约集约用地。目前在咸宁市涉农区， 减量化已形成共识并取得显著成效， 通过建立新增建设与减量化相挂钩的机制， 实现了土地利用方式由“以增量为主”向“以存量为主” 的根本性转变， 有效助推了区域环境的改善和交通综合治理、产业结构调整等工作，对改善咸宁市的生产、生活、生态环境发挥了重要作用。咸宁市年均新增建设用地总量中，有很大一部分用地指标来源于低效建设用地减量化。在保持用地供应总量、 保障发展建设需求的前提下，咸宁市政府通过实施减量化，有效控制了建设用地过快增长，缓解了用地指标不足的问题，守住了建设用地规模底线；同时，将低效闲置用地减量，按照“宜农则农，宜林则林” 原则， 实施安全合理利用， 进一步优化各类用地结构和布局，在保障每年经济发展用地需求的同时，释放出更多城市规划空间。

2.追求用地效益高线，低效用地再开发助推土地资源高质量利用。长期以来园区存在低效用地问题，既影响现有企业发展，也影响新项目“落地开花”。今年以来工业园区通力合作、形成合力，进一步加大盘活土地工作力度，促进新项目盘活园区现有用地及厂房，不断提高土地效益。针对“僵尸企业”及半停产企业情况，园区进行拉网式排查，建立信息台账，全面掌握企业生产经营状况，积极主动作为，推动企业兼并重组、鼓励企业自主招商出租闲置房产等举措，引入新项目、新产业注入新动能。

3.宽存量建设用地减量路径。在上年度实施成果中，低效类型分为旧城镇用地、低效企业和其他用地三类，将其重新规划为商服用地、住宅用地以及工矿仓储用地。大大提高了地块的容积率，增强了土地的利用效率。

1. 年度目标与任务

2.1 年度再开发目标

2.1.1 总体目标

根据《咸宁市城市总体规划》（2010-2030年），《咸安区土地利用总体规划（2006-2020）》与《咸宁市城乡总体规划（2018-2035）》，充分考虑各低效用地再开发地块的区位交通条件、四至环境以及地表现状等因素，在确保完成上级下达的城镇低效用地再开发年度目标任务的基础上，结合低效用地现状、开发成本和难易程度来确定年度再开发总体用地规模、布局和规划控制引导。

最终确定2023年度城镇低效用地再开发宗数为6宗，土地面积为96.05公顷，均为2022年度原规划地块。其中位于1宗地位于高新区，6宗地位于咸安区。

1. 规划控制引导

根据咸宁市城乡规划及国家、湖北省建设项目节约集约利用相关标准，提出再开发项目用地强度优化要求。

本规划的容积率是以每个规划低效用地图斑为单位，综合平衡后的容积率指标，规划主要控制其容积率下限，地块具体容积率以控规所规定的容积率为准。本次规划开发强度分为1-4个级别，对应容积率依次为：0.5-1.0、1.0-1.5、1.5-2.0和大于2.0四个层次。具体见下表。

表2-1城镇低效用地再开发强度控制表

根据城市建设的实际情况，项目具体实施时，开发控制强度依规划部门批准的为准。

根据城镇低效用地再开发规划结合咸宁市相关片区控制性详细规划和土地利用总体规划，6个再开发单元中拟改造为工矿仓储用地1个，占地面积31.9公顷;再开发为住宅用地的5个宗地单元，占地面积64.15公顷。

1. 年度再开发任务

2.2.1 有序推进旧城镇更新

重点做好基础设施落后、人居环境恶劣、畸零细碎与城镇功能定位不符合区域的更新改造，挖掘用地潜力。加快推进城镇核心区棚户区改造工作，改善中低收入群体的居住环境，提升城市功能，改善城市面貌。加大财政、土地等政策的支持力度，形成城镇更新改造的促进机制。合理安排旧城镇工业用地土地用途置换，推进旧城镇合理有序更新，疏导不适宜在旧城镇发展的职能和产业。

计划期内完成“旧城镇”地块再开发3宗，再开发规模58.8公顷，开发后土地用途为住宅用地。

1. 积极开展旧厂矿改造

积极推动旧厂矿用地整治提升，鼓励、支持企业建设标准厂房，提升建筑容积率;鼓励企业增加投资和生产技术更新升级(增资技改);鼓励市场主体参与低效用地再开发，促进低效产业用地流转。将低效产业用地再开发与淘汰落后过剩产能、资源要素市场化配置改革、企业综合评价等工作相结合，加强与投资、产业、安全生产等政策的衔接，倒逼低效工业企业用地退出，提升全区工业用地效率。

计划期内完成“旧厂矿”地块再开发1宗，再开发规模31.9公顷，开发后土地用途为工矿仓储用地。

2.2.3积极推动其他用地开发

大力开展其他低效用地的再开发。其他低效用地主要位于土地利用总体规划城镇允许建设区内，诸如空闲废弃地、已征未建闲置地，以及边角地、夹心地、插花地等难以利用的其他城镇低效用地。主要包括低效商业，空闲场地、容积率小、利用率较低的建设用地等

计划期内完成“其他用地”地块再开发2宗，再开发规模5.4公顷，开发后土地用途为住宅用地。

1. 再开发思路

咸宁市城镇低效用地再开发包括综合整治、更新改造、拆除重建三种类型:

综合整治:主要指改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。

更新改造:主要指改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。

拆除重建:主要指通过建筑物、构筑物及其他附着物的拆除清理、重新建设的方式进行改造。

1、旧城镇采取综合整治为主、拆除重建为辅的再开发方式

(1)纳入棚户区改造计划的，应实施拆除重建，具体可通过收购储备等方式实施。

(2)旧居住区通过政府主导，实施建筑外观整饰、环境美化、完善社区配套以改善生活居住环境。引入现代居住区物业管理制度，规范居住区的日常管理，促进和谐、健康、绿色的社区文化建设。对部分存在严重安全隐患的危房小区可进行拆除重建。

(3)旧工商住混合区通过改善沿街立面景观、优化功能布局、提升管理水平，重新焕发旧城区内传统街区活力。

(4)富有特色的历史文化街区应以综合整治为主要手段进行保育、活化和复兴。

2、旧厂矿采取拆除重建和更新改造并重的再开发方式

(1)对于建设年代较早、物质形态老化、容积率偏低、现有建筑,不能满足产业发展需求的旧工业区以拆除重建为主，具体可通过收购储备、实施流转等方式实施。

(2)对位于城镇规划区内、不符合城市规划的旧厂矿以拆除重建为主。但有历史文化价值的应实施更新改造，发展工业旅游、文化创意等产业。具体可通过收购储备、协议置换、“退二进三”等方式实施。

(3)对于建筑结构和质量基本可以满足当前发展要求，但建筑容积率偏低，技术落后，外观与环境较差，配套设施缺乏的旧工业区以综合整治、功能改变为主，通过厂房加建、翻新、增资技改、完善配套设施、美化环境，改善工业区环境。

(4)对分布零散、管理水平较低的原村镇工业区，鼓励通过园区整合的方式引进专业化的开发公司或物业管理公司，提高工业区管理水平、提升产业层次，实现集约化、规模化发展。

3、旧村庄采综合治为主、拆除重建为辅的再开发方式

(1)对于建筑质量较好的城中村以综合整治为主。通过政府主导，推进配套设施完善、公共空间增加、环境景观美化，提升城中村生活环境品质。

(2)对于建筑破旧老化、存在安全隐患、居住环境较差的老旧城中村以拆除重建为主，较为彻底地改变城中村的物质空间形态。具体可通过收购储备等方式实施。

(3)在城中村中推行现代居住区物业管理模式，丰富社区文化活动，保护并整饰城中村的文物资源，强调历史文脉的传承与延续，注重邻里关系的维系。

2.4 再开发模式

在现状调查的基础上(包括再开发地块现状用途、土地使用者、建筑面积、容积率等)。按照咸宁市经济社会发展和城市更新改造的要求，根据相关规划和综合效益原则，结合开发主体意愿，合理确定开发方式。再开发方式主要有以下几种:

1、收购储备。咸宁市政府依法收回、收购土地使用权后，纳入政府土地储备并重新供应。

2、实施流转。指市场主体收购相邻多宗地块实施再开发，或与相邻多宗地块的原土地使用权人进行合作再开发。

3、协议置换。对政府因实施城乡规划进行旧城区改造，需要异地搬迁的符合国家产业政策的工业项目，通过协议置换方式依法收回原土地使用权后，对原土地重新开发利用。

4、“退二进三”。经咸宁市政府批准，企业利用已有存量建设用地对原有建筑通过拆除重建、拆改结合等途经，改变土地用途并办理土地使用手续。

5、增容技改。经城乡规划主管部门批准，在不改变用途的前提下提高土地容积率，增加建筑面积或者追加投资，进行技术升级改造。

6、其他方式。低效用地再开发用于公共基础设施或公益事业项目建设或通过其他方式进行再开发，并办理土地使用手续。

1. 资金与效益分析

3.1 资金筹措渠道

为了推动低效用地再开发项目的有序进行，可以建立资金的多元化投融资机制，除低效用地再开发专项资金外，还可以探索通过激励政策吸引社会资本投资、利用金融机构投融资平台以及项目PPP融资模式等方式积极引入社会资金。

1.通过激励政策吸引社会资本投资。对改造投资主体进行贷款融资的，以贴息的形式提供资金扶持；对改造后为生产性服务业的项目在物业租售推广期间由于物业控制产生租金损失的，给予一定的租金补偿；鼓励集中成片开发，城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%的，给予一定的税费免除；鼓励企业市场项目和公共设施与服务设施用地捆绑开发建设，给予一定的土地出让金返还或税费免除等一系列激励政策。

2.利用金融机构投融资平台筹措资金。市政府可以与金融机构签订战略性框架协议、争取金融等相关部门对城镇低效用地再开发工作提供信贷、融资、债务处置等方面的支持，优先保障城镇低效用地在开发项目的资金需求。

3.项目PPP融资模式。PPP融资模式可以促使私人资本更多地参与到项目中，这不仅降低了私人企业的投资风险，而且能将私人企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与私人企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本都有着积极的意义。鼓励私人企业积极参与到项目中来，实现私人企业与政府“双赢”甚至是“多赢”的局面。对于选择PPP模式的私人企业，市政府可以给予相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、或者给予私人企业土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高私人资本投资项目的积极性。

3.2 社会经济生态效益

通过计划实施可节约土地资源，提高土地利用效率。计划对不符合控规要求的工矿仓储低效用地进行拆迁和安置，有利于土地节约集约利用，有利于提高建设用地土地利用效率，改变了布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题。

首先在经济效益上，城镇低效用地再开发再利用，可以有效释放传统产业转型升级和新产业、新业态发展的用地空间;同时，利用土地级差收益，还可以为企业发展注入新的活力，适应并倒逼结构性调整和产业升级。此外，政府通过协议置换、收购储备等方式进行再开发，重新出让土地，增加了土地出让收入。

其次在社会效益上，通过低效用地再开发和城市更新改造，发挥土地级差收益，在优化土地结构布局同时，可以有效改善城镇生活居住环境，修缮、兴建城市公益基础设施，从而提升城镇化质量，使城市更加和谐宜居、富有活力，老百姓更加有“获得感”和“幸福感”。

最后在生态效益上，破解保护资源和保障发展的矛盾，关键在于高效节约利用资源。通过盘活低效存量用地，一方面可以释放出有效的用地空间，满足发展的用地需求;另一方面可以减少对农用地特别是耕地的占用，做到保障与保护的有效衔接、和谐统一。另外增加绿地面积，使得生态效益也逐渐显现。

4实施与保障措施

为确保低效用地再开发年度计划的实施，科学高效的开发利用土地，实现经济、社会、生态的可持续发展，提出如下保障措施：

1.加强领导协调组织。为确保项目的顺利进行，由咸宁市政府牵头成立咸宁市低效用地再开发工作领导小组,制定城镇低效用地再开发方案，明确规划目标、主要任务、再开发项目、开发时序和空间布局，在编制再开发方案、提高综合调控能力的同时，切实履行综合管理职能，协调和引导本次工作，及时协调解决规划方案实施存在的各种问题，消除人才、资本、信息、科技资源等市场要素的分割障碍，营造公平竞争、协调发展的发展环境，提高发展经济运作水平。涉及到的各乡镇也应由各镇政府成立相应的工作机构,协助对本次低效用地再开发的具体实施。

2.加强规划统筹引导。根据社会经济发展规划、《咸宁市城乡总体规划（2018—2035年）》和《咸宁市城市总体规划（2010-2030年）》，做好与控制性详细规划的衔接。按照突出重点、先易后难、分步推进的原则，制定城镇低效用地再开发年度实施计划，确定改造开发的规模地块、开发强度、利用方向等，明确产业调整安排，进行资金平衡分析，确保低效用地再开发有序进行。

3.强化规划实施管理。咸宁市自然资源和规划局及相关主管部门要增强服务意识，加快审查报批，积极服务改造开发工作，及时做好项目审批、实施、竣工验收等工作，并及时上图入库。市自然资源和规划局要明确具体的操作办法，加强对改造开发实施监管；及时研究制定实施细则。建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度，严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的必须集体决策、公示结果，确保改造开发过程公开、公平、公正。

4.规范开发资金监管。咸宁市人民政府与金融机构签订战略性框架协议，争取金融等相关部门对城镇低效用地再开发工作提供信贷、融资、债务处置等方面的支持，优先保障城镇低效用地再开发项目的资金需求。同时，设立城镇低效用地再开发工作专项经费，规范资金管理，项目收益要公开透明，确保资金的使用安全高效。

5.严格开发管理监督。加强城镇低效用地再开发项目开发改造方案审核报批，严格批后监管，落实节约集约用地，严防再开发中出现新的低效、闲置用地。开展政策风险评估，提出防范措施，保障规范开展。对工作中出现的违法违纪行为予以严肃查处，追究相关责任人的责任，严防“权力寻租”等行为的发生。市人民政府对有关部门开展城镇低效用地再开发工作情况进行监督考核，并纳入各地年度考核内容，实施考核结果排名通报制度，对工作进展缓慢、工作措施不力、监管措施不到位甚至造成土地市场秩序混乱的地方进行通报批评。

6.统筹开发各方利益。咸宁市政府要加强基础设施、市政设施、公益实业等配套设施建设，优先安排一定比例用地。切实维护农民的根本利益，保障农民的长远生计，提升农民的幸福指数。在拆迁补偿上，要确保农民的房屋补偿收益；在就业安置上，免费培训农村劳动力，开发公益性岗位，拓展就业安置渠道，实现充分就业，让人民群众共享低效用地再开发的成果。

附 录

2023年度城镇低效用地再开发地块清单

2021-2022年度城镇低效用地再开发已实施地块清单